立足汶上實際  著眼城鄉(xiāng)統籌  科學構建汶上縣農民養(yǎng)老保障機制
  
汶上縣第十六屆人民代表大會第二次會議通過的《政府工作報告》，把啟動新型農村養(yǎng)老保險列為今年為民所辦十件實事之一，濟寧市擬把汶上縣列為實施農民養(yǎng)老保險的試點單位之一，由此可見，構建農民養(yǎng)老保障機制，已被提上汶上縣的重要議事日程，在年內啟動實施已成必然之勢。這是一項涉及占絕對多數人群利益的重大系統工程，具有很強的全局性和復雜性。為有助于方案研制和黨政決策，我們著重就其中制度設計層面的問題進行了調研，提出如下意見和建議。
一、構建汶上縣農民養(yǎng)老保障機制的政策著力點
基于汶上縣經濟社會發(fā)展以及社會保障體系建設和運行的狀態(tài)，借鑒外地的實踐經驗，著眼全縣當前和今后一個時期的重點工作部署，建立農民養(yǎng)老保險制度，其政策著力點應放在以下幾個方面：
（一）體現普遍性。建立農民養(yǎng)老保險制度，旨在構筑覆蓋全社會的養(yǎng)老保障，是農村社會改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一塊重要基石。目前汶上縣有66萬多農村人口，他們千百年來依靠土地和兒女養(yǎng)老，是社會化養(yǎng)老保障的重大缺口，也是需要填補的最后一個缺口。沒有農民的養(yǎng)老保險，全社會的安全保障就難以形成，針對農村的各項改革就難以突破，農村的發(fā)展就難以持續(xù)，農村的長治久安就難以保證。實行農民養(yǎng)老保險，應重在社會建設和民生改善，以實現老有所養(yǎng)為目標，充分體現基本養(yǎng)老保障的普遍性。為此，既要貫徹先投入后受益的保險原則，又能夠使高齡人群獲得現實保障；既要鼓勵和允許有條件的單位和個人多投入多得益，又要保證困難群體和個人獲取基本養(yǎng)老保障；既要面向在家務農人員，又要針對外出務工經商人員。要以制度的開放和兼容，促進保障的普遍性。
（二）體現前瞻性。近幾年，不少地方對建立農民養(yǎng)老保障進行了實踐探索，制度逐步完善，水平逐步提升，創(chuàng)造了一些成功經驗。其基本的發(fā)展歷程是：從失地農民養(yǎng)老保險起步，向新型農民養(yǎng)老保險普及過渡，漸次與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌。隨著這一歷程的推進，保障面逐步擴大，運作方式逐步規(guī)范統一，群眾得到的實惠更多。這符合國家的政策導向。汶上縣于此時建立農民養(yǎng)老保障，有外地的成功經驗可資借鑒，有上級政策的充分支持，起步點應當有所提高，制度設計應當留出層次提升的空間，具體實施中應盡力向較高保障層次吸收引導，對推進社會建設持有一定的前瞻性，實現社會保障的適度超前發(fā)展。
（三）體現補償性。隨著礦產資源的開發(fā)和城市化進程的加快，汶上縣有愈來愈多的土地將淪入塌陷或被征用，有愈來愈多的農民將從土地上剝離出來，成為失地農民。他們沒有了賴以生存的根本，所得到的補償費和安置費難以長久保持以前的生活水平，為當地的經濟社會發(fā)展作出了巨大犧牲，應當以可靠的養(yǎng)老保障予以補償。這既是社會公平的體現，也是社會穩(wěn)定的根基，更是產業(yè)培育和城市化健康發(fā)展的保證。因此，構建農民養(yǎng)老保障，要充分體現出對他們的補償，讓他們優(yōu)先獲取養(yǎng)老保障，在繳費和待遇上獲得優(yōu)惠，真正解除后顧之憂，形成有利于全局工作的政策導向。
（四）體現整合性。汶上縣農民養(yǎng)老保險，經歷了一個漫長曲折的發(fā)展過程，目前主要的形態(tài)有：一是上世紀九十年代推行的“老農?！?，已有23174人加入，養(yǎng)老金積累1661萬元，政府和集體無投入，屬于農民個人儲蓄積累式養(yǎng)老保險；二是針對失地農民的養(yǎng)老保險，重點在汶上鎮(zhèn)南門社區(qū)推行，有149人加入，按不同年齡段繳費，由政府、集體和個人分別按30％、40％、30％的比例承擔，對年老后的基本生活實行保障。下步構建新型農民養(yǎng)老保障，要能夠對現行的各項養(yǎng)老保險進行整合，在有效保證現有參保農民利益的基礎上，實施由分散向統一、由低層次向高層次的整合。
（五）體現統籌性。當前汶上縣正在大力推進統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立農民養(yǎng)老保障，既是其中的重要目標和重要工作內容，同時又是能牽動其全局的根本性促進措施，務必放到統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的全局中去謀劃。要盡可能地強化農民養(yǎng)老保險制度的統籌功能，融合相關政策措施，兼顧各項建設目標，為各方工作提供支持，使之充分發(fā)揮杠桿作用，撬動城鄉(xiāng)一體化進程加快推進，促進農民思想觀念更新和農村經濟社會發(fā)展，推動農村各種經濟合作組織的健康發(fā)育。
二、建立汶上縣農民養(yǎng)老保險制度應堅持的原則
（一）低門檻，廣覆蓋。汶上縣農民是一個龐大的人群，其中18歲以上人員就有53萬多人，自上世紀九十年代以來，參加各種養(yǎng)老保險的只占3.52％。他們的收入水平總體較低，生活條件千差萬別，年齡跨度大，家庭背景各異，社會保障意識淡薄，建立其普遍的養(yǎng)老保障，要面對的實際問題很多，具有很強的特殊性和復雜性。現階段只能以實施基本保障為目標，與汶上縣經濟發(fā)展水平相適應，與大多數農民的承受能力和接受能力相適應，與政府和集體的財力支撐相適應；必須降低門檻，保證多數農民能進得來；要具有足夠的政策彈性和層次性，能夠覆蓋不同年齡段、不同經濟條件、不同區(qū)域內人群的利益和選擇，在建立基本保障的前提下，體現權利與義務的統一，投入積累與養(yǎng)老待遇的統一。
（二）可持續(xù)，可銜接。農民養(yǎng)老保障的可持續(xù)推進是制度成敗的根本標志，而可持續(xù)的關鍵在于農民的普遍積極參與。吸取“老農?！笔嗄陙韰⑴c面低、發(fā)展速度慢的教訓，新建的養(yǎng)老保障，應當具有鮮明的社會性、福利性和激勵性，讓農民以實際參與來獲取公共資源的分配，以較少的投入來換取長遠的社會保障，從中得到實惠。要建立可持續(xù)的保證機制，隨著經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，逐步增加財政投入，逐步提升保障水平和養(yǎng)老待遇。著眼于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，農民養(yǎng)老保險制度要與其它各種養(yǎng)老保險制度能夠相互銜接，相互貫通，以適應農民就業(yè)方式變化、身份轉換、居住地轉移的需要，為逐步提升保障水平、推進制度并軌奠定基礎，創(chuàng)造條件。
（三）政府主導，群眾自愿。農民養(yǎng)老保障是重大的民生工程和社會工程，社會性是其根本屬性，必須由政府主辦才能獲得可靠保證，必須有政府主導才能推行，必須有群眾普遍參與才能健康發(fā)展。在制度設計中，要以動員群眾自愿參與為目標，突出強化政府主導機制，完善各種主導措施，用公共資源的投入、分配和運作，著力構建低成本、高效率、最可靠的社會保障，讓群眾得到低投入、高回報、最放心的社會保障，以期在群眾中贏得廣泛的利益趨同、政策認可和參與行動，取得應有的社會效果。
（四）簡便操作，易于理解。農民養(yǎng)老保險要直接面對千家萬戶，保險制度要與農民的理解能力相適應，與在農村的組織方式相適應，切實面向相對落后的農村和農民這一特殊群體。政策表述要力求通俗淺顯，操作規(guī)程要盡量簡化便捷，一切要立足于方便農民理解接受，方便在農村推行普及，把事關農民切身利益的大事辦成深入人心的好事。
三、汶上縣農民養(yǎng)老保險的推行模式
（一）基本模式
汶上縣應依據上級關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見，把新型農村養(yǎng)老保險作為基本模式逐步推行。其基本框架是：
1、保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼組成，計算基數為上年農民人均純收入。其中，個人繳費可在最低數額基礎上設置一定的上浮標準，以適應不同經濟條件的家庭和個人選擇不同保障水平，體現多繳多得；集體補助根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的實際情況確定；政府補貼由縣財政支付，可按照年齡段遞增并綜合各項統籌保障政策確定相應標準。各組成部分的具體標準，要立足于建立基本養(yǎng)老保障，結合財政支付能力，經詳細測算后確立。制度實行后，參保農民領取的養(yǎng)老金最低標準應能高于居民最低生活保障水平，財政補貼現實能力不足時，可采取在到達退休年齡而領取養(yǎng)老金時“補出口”的辦法予以緩解。
2、保險基金實行個人帳戶和統籌帳戶相結合的管理辦法。個人繳費、集體補助及其利息全部進入個人帳戶，歸個人所有，可以繼承；財政補貼進入統籌帳戶，用于社會統籌。
3、入保人員男年滿60歲、女年滿55歲即可按月領取養(yǎng)老金。
（二）引導模式
要積極鼓勵引導脫離土地就業(yè)和經濟條件較好的農民加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險。
企業(yè)職工養(yǎng)老保險統籌面廣，保障水平高，抗風險能力強，是目前最成熟的養(yǎng)老保險形式，代表著養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。盡管其門檻相對較高，但進入后能享受優(yōu)厚待遇，總體上對入保人員有利。汶上縣企業(yè)職工養(yǎng)老保險，現已形成7000余萬元的基金節(jié)余，現行政策和現有實力都為吸納農民入保提供了可能，我們應當借機施加積極的引導，創(chuàng)造必要的條件，實施有效的操作，使汶上縣財富積累能用之于民，為農民群眾謀取更大的福祉。
（三）統籌配套政策
1、完善“以土地換保障”的政策。要明確規(guī)定農村土地出讓、租賃、塌陷等收益所得和補償費用用于補助農民養(yǎng)老保險的具體標準和辦法，建立專戶管理資金，嚴格做到“不解決保障不批地”。
2、強化考核監(jiān)督。要把對養(yǎng)老保險的集體補助納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的年度目標考核指標體系，以嚴格的獎懲實施激勵和督導，為農民養(yǎng)老保險的實施建立穩(wěn)固的基礎和可靠的支撐。
3、對困難群眾實施幫扶。享受農村低保的群眾可減免個人繳費，用低保專項資金幫助他們加入養(yǎng)老保險。
4、對現役和復退軍人實施優(yōu)待。服現役的義務兵可免除個人繳費，享受集體補助和財政補貼；在領取養(yǎng)老金時，可按服役年限相應增加其待遇。
5、推動落實計劃生育政策。對獨生子女父母，在領取養(yǎng)老金時，要相應增加一定的待遇標準；對獨女戶和符合計劃生育特別扶助政策的獨生子女傷殘、死亡的家庭夫妻，在領取養(yǎng)老金時，要給予特別補助，使他們的生活獲得可靠保障。
6、促進農村經濟合作組織發(fā)育。要確立農村經濟合作組織在養(yǎng)老保險中的組織作用，把組織內的合作關系作為加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險的可行條件，以強化農民與合作組織的聯系，促進合作組織逐步走向實體化，為其在農村的成熟發(fā)育和健康發(fā)展注入新的動力。